Rottamazione dei ruoli: arriva la pronuncia di legittimità della Corte Costituzionale

La   Corte   Costituzionale,   con   sentenza   n.29/2018,    depositata   il   14/02/2018, si è pronunciata per la prima volta sulla legittimità costituzionale della definizione agevolata dei ruoli (D.L. n.193/2016), c.d. “rottamazione”.

Più  specificamente,   la   regione  Toscana, con ricorso depositato nel febbraio 2017,  ha sollevato due questioni di legittimità relative agli artt. 6, commi 1 e 10, e 6-ter, del D.L. n.193/2016 (convertito con modificazioni dalla L. n.225/2016) sostenendo la presunta violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, 119, primo e secondo comma, e 3 della Costituzione. 

In particolare la Giunta regionale ha ritenuto incostituzionali gli articoli 6 e 6-ter della legge fiscale, perché in contrasto con l'autonomia tributaria regionale e responsabili di creare disparità tra le Regioni. 

In buona sostanza, la ricorrente,

• in primo luogo, ha rilevato la presunta violazione delle competenze regionali in materia di tributi propri.

Secondo   la   regione   Toscana   (in   relazione  all’art.  6, commi 1 e  10,   del  DL  n. 193/2016), la rottamazione dei ruoli, includendo la totalità delle entrate affidate all’agente   della   riscossione,   tra   cui   i   tributi   regionali,   avrebbe   comportato   la violazione   della   riserva   di   competenza   in   materia   di   tributi   propri   (in   quanto la definizione   agevolata comprende   anche   tributi   regionali   rispetto   ai   quali sussiste   la   potestà   legislativa   della   Regione).  

Inoltre,   le   disposizioni  impugnate sarebbero in contrasto con l’art. 119 Cost., primo e secondo comma, lasciando le regioni   prive   di   una   entrata,   senza   prevedere   meccanismi   di   rientro   o   di compensazione, ed impedendo di esercitare correttamente le attribuzioni regionali, con   conseguente   violazione   della   loro   autonomia   finanziaria.   La   disciplina   in oggetto,   sotto   l'aspetto   dell'incidenza   sostanziale   sull'autonomia   finanziaria dell'ente, avrebbe, quindi, arrecato un pregiudizio alle casse regionali; 

• in secondo luogo, ha impugnato l’articolo 6-ter del DL n.193/2016,  nella parte in cui ha rimesso alle decisioni degli enti territoriali, che si fossero avvalsi ai fini della riscossione dell’ingiunzione fiscale[1], la scelta di adottare o meno la normativa sulla rottamazione (l ’art.   6   ter   del   D.L.   n.193/2016   ha   previsto   la possibilità per gli enti locali di ricorrere alla procedura di definizione agevolata anche nei casi di entrate tributarie riscosse mediante ingiunzione di pagamento, subordinando   l’adesione   alla   rottamazione   ad   una   libera   scelta   dell’ente;   di converso, nel caso di somme iscritte a ruolo, la rottamazione è stata imposta in via del tutto automatica).  

Secondo la regione Toscana, la disposizione avrebbe introdotto un’ingiustificata  e irragionevole disparità di trattamento tra le   Regioni e gli enti locali che hanno affidato,     a   suo   tempo,   la   riscossione   coattiva   all’Agente   della   riscossione   - Equitalia, rispetto agli enti che hanno scelto di avvalersi di concessionari privati: mentre i primi   sono    stati  obbligati   a  sottostare  alla  cosiddetta   “rottamazione delle   cartelle”,   gli   altri   hanno   avuto   la   possibilità   di   regolamentare   la   suddetta definizione agevolata, compresa la possibilità di non prevederla. Ciò,   a   dire   della   ricorrente,   avrebbe   determinato   un’irragionevole   disparità   di trattamento   tra i  vari   enti   locali   e   regionali.   Sarebbe,   quindi,   stato   violato il principio di uguaglianza di cui all’art.3 della Costituzione. Si   è   costituito   il   Presidente   del   Consiglio   dei   ministri,   rappresentato e   difeso dall’Avvocatura   generale   dello   Stato,   chiedendo   il   rigetto   del   ricorso   della   regione Toscana,   sulla   scorta   del   fatto   che   le   disposizioni   impugnate   atterrebbero   a   scelte   di fondo   e   a   obiettivi   di   risanamento   finanziario   che   legittimamente   il   legislatore   ha perseguito nell’esercizio della competenza legislativa esclusiva in materia di “sistema tributario   e   contabile   dello   Stato,   e   perequazione   delle   risorse   finanziarie”,   ai   sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.. 

Ebbene, la Corte  Costituzionale, con   la   sentenza in  commento, ha   rigettato  le eccezioni sollevate dalla ricorrente. 

Con riferimento alla prima questione di legittimità, la Consulta ha inteso chiarire che la definizione agevolata dei ruoli prevista dal D.L. n. 193/2016 non ha assorbito in alcun modo le competenze regionali e degli enti locali.

Più semplicemente,  si è trattato di una riforma di sistema, avente ad oggetto la riscossione mediante ruoli e la   soppressione   di   Equitalia,   che   ha   richiesto   la   previsione   di   una   disciplina centralizzata e omogenea. In sentenza si legge: << ...le disposizioni impugnate si inseriscono in un più ampio contesto normativo (art. 1 del d.l. n. 193  del  2016)  caratterizzato  dallo  scioglimento, a  decorrere  dal  1°  luglio  2017,  delle  società  del Gruppo Equitalia (ad eccezione di Equitalia   giustizia   spa   che   continua   a   occuparsi   della   gestione   del   Fondo     unico giustizia),  con  la  conseguente  attribuzione  delle  relative  funzioni  ad  un  apposito ente pubblico economico (Agenzia delle entrate-Riscossione), sottoposto all’indirizzo e alla vigilanza del Ministro dell’economia e delle finanze e al monitoraggio della stessa Agenzia (...) si è in presenza, pertanto, di una riforma di sistema, sia pure limitata nel tempo,  avente ad oggetto specificamente la riscossione mediante ruoli; una procedura caratterizzata da   esigenze unitarie che impongono una disciplina centralizzata ed omogenea   per   tutte   le   Regioni   e   gli   enti   interessati.   In   questa   prospettiva,   in particolare, non può assumere rilievo il fatto che siano coinvolte anche le imposte “proprie” delle Regioni, come lamenta la ricorrente,  atteso che, sul piano formale, non si giustificherebbero modalità diverse di una procedura naturalmente unitaria, e, sul piano sostanziale, ne deriverebbe la necessità di moltiplicare l’emissione dei ruoli in relazione ai differenti tipi di imposte,   con    un   appesantimento   operativo incompatibile  con  la finalità  perseguita  di  migliorare  la razionalità e la efficienza del sistema   .  Ricorrono, dunque, le condizioni che legittimano l’esercizio della potestà legislativa concorrente dello Stato del «coordinamento [...] del sistema tributario» ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost. nonché dell’art. 119, secondo comma, Cost., e in conseguenza non sussiste la lamentata lesione delle competenze regionali in materia di autonomia finanziaria>>. 

Inoltre,   per   ciò   che   attiene   all’asserito   pregiudizio   arrecato   alle   casse   regionali,   la Consulta   ha   chiarito   che   la   Regione   ricorrente   non   ha   dimostrato   il   calo   di   gettito determinato   dalla   novella,   ancor   più   se   si   considera   che,   secondo   le   stime   statali,   la stessa abbia prodotto un incremento di entrate.

Con   riferimento   alla   seconda   questione   di   legittimità   costituzionale   prospettata dalla   regione   Toscana,   la   Consulta   ha   respinto   la   censura,   specificando   che   è legittima la disciplina in materia di ingiunzioni di pagamento, atteso che:<< (...) Come si è già chiarito, la riforma ha un ambito specifico e limitato, che trova la sua ratio   giustificatrice   nell’affidamento   della   riscossione   delle   imposte   ad   Equitalia, prima, e all’ente ad essa succeduto, poi, tramite la emissione di ruoli. Da questo ambito rimane dunque estraneo il sistema dell’ingiunzione, che è gestito dagli enti impositori, direttamente   ovvero   tramite   affidamento   a   terzi,   ai   sensi   dell’art.   52   del   decreto legislativo15 dicembre 1997, n. 446 (Istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive,   revisione   degli   scaglioni,   delle   aliquote   e   delle   detrazioni   dell’Irpef   e istituzione di una addizionale regionale a tale imposta, nonché riordino della disciplina dei tributi locali). Se ciò nonostante il legislatore statale ha ritenuto di prendere in considerazione   anche   questa   procedura   esecutiva,   appare   corretto   che   sia   stata rimessa agli stessi enti la scelta della estensione o meno della definizione agevolata, oltre alla relativa disciplina, nel rispetto dell’ordinario riparto di competenze. Il diverso   trattamento   tra   i   due   metodi   di   riscossione,   dunque,   non   comporta   la violazione dell’art. 3 Cost., né sotto il profilo della disparità di trattamento, attesa la loro differenza strutturale proprio sul punto qualificante dell’intervento legislativo, né sotto quello della ragionevolezza >>.

In   buona   sostanza,  con   riguardo   alla   lesione   dell’autonomia   della   Regione, la sentenza della Corte Costituzionale ha ritenuto condivisibile che il legislatore abbia rimesso   alla   volontà   degli   enti   che   si   avvalgono   dell’ingiunzione   fiscale   la   scelta   di aderire   o   meno   alla   rottamazione,   proprio   alla   luce   del   fatto   che   il   sistema dell'ingiunzione   è   autonomo   e   gestito   dagli   enti   impositori   direttamente   o   tramite affidamento a terzi.

In  definitiva,   la   Corte   Costituzionale   ha   rigettato   le   eccezioni   sollevate   dalla   regione Toscana, facendo   leva   sulla   peculiarità   della   definizione   agevolata.   A   parere   della Consulta, la  rottamazione non ha  travalicato  le competenze delle  regioni e  degli  enti locali; si è trattato di una misura volta a evitare che Agenzia delle entrate-Riscossione, ex Equitalia, nascesse già oberata da un pesante fardello di arretrato di carichi pendenti. 

Pertanto,   non   vi   è   stata   né   alcuna   lesione   delle   prerogative   delle   regioni   in   tema   di tributi   propri,   né   una   disparità   di   trattamento   rispetto   alle   previsioni   in   materia   di ingiunzione   fiscale,   secondo   le   quali   la   definizione   agevolata   rappresenta   una   mera facoltà  dell’ente   impositore.

Si è trattato di una  riforma di sistema per la quale è stato necessario prevedere una disciplina chiara, omogena e centralizzata per tutte le regioni e gli enti interessati.

Avv. Maurizio Villani         

Avv. Federica Attanasi